导语
在人类漫长的文明史上，从刀耕火种到声光化电，从工业化到信息化、数据化，每一次技术变革都会带来人类的组织方式、治理方式和制度体系的变革。技术变革与制度变革之间永恒的互动，塑造了人类社会的发展史，也书写着如今激动人心的变革故事。
2013 年，党的十八届三中全会基于全面深化改革的总布局，首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”现代化也是一个与时代相适应的过程和状态。国家治理体系、治理能力的现代化，首先是政府治理体系、治理能力的现代化。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”推进国家治理体系和治理能力现代化，从方向到目标，从原则到路径，从抓手到举措，都更加确定和可预期。其中，数字政府、数字经济与数字社会建设成为不少地方和政府推动全面深化改革发展的抓手，从而支撑推进和实现国家治理体系和治理能力的现代化。
我国已加速迈入以数字政府为推动、以数字经济为支撑、以数字社会为牵引的数字化时代。《中国互联网发展报2021》显示，截至2021年6月，我国网民规模达到10.11亿人，互联网普及率达到71.6%。根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2021）》，2020年，我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP的比例为38.6%。数字经济成为稳定经济增长的关键动力。
“政府即平台”理念的提出，一方面成为社会、产业、政府实现三方互动，推动实现国家治理能力和体系现代化的内在需求。另一方面，人们越来越认识到，新兴的、技术驱动的组织形式开始模糊公共、私营和第三部门之间的传统边界。依托海量的算料、强大的算力和精益的算法，平台化的公共数字基础设施正在形成，其通过灵活链接和吸纳多边用户、信息与资源，一方面引导政府部门走向融合协同，另一方面则通过平台基础设施广泛辐射和再分配特定的政策性资源与信息，靶向赋能数字经济与社会大融合。
全球数字政府的政策与实践
从全球来看，尽管烟囱林立的工业经济还占据着经济的大舞台，资本的舞台却正在拥抱数字经济。以苹果公司为例，2021年12月，其市值已经接近3万亿美元。我国是一个人口和区域大国，数字经济潜力巨大，超大城市是我国特有国情和未来的必然趋势。在各地积极推进超大城市治理现代化的实践探索中，我国必然会在监督、管理和服务上面临时空的挑战。例如，在交通管理、公共卫生、安全应急、低碳环保等方面，我国普遍面临跨区域难协同、跨层级难联动、跨部门难共享和数据信息安全等挑战，国家的组织执行和社会动员能力受到影响。
早在1998年，时任美国副总统的阿尔·戈尔就提出了“数字地球” 这一概念。他在题为《数字地球：对21世纪我们星球的理解》的演讲中提出：“以近乎科幻小说的语言表述，向世人描绘了‘数字地球’的虚幻轮廓。”这种“充满‘幻想’的创意”，把人们带入了一个“融计算机、数字化、网络化和虚拟化为一体的广阔的‘赛博空间’”。
智慧城市就是那个“赛博空间”，是数字政府在深度、宽度、广度上的全面扩展。如今，数字社会加快推进，数字化连接全球，城市成为一个数据不断生成、存储、流转和分享的“无形而在”的特定空间和场。在某种意义上，数字化的本质就是二进制的0和1，指令和数据的结合，在终端之间流动交互，形成不间断的数据流。未来，全球一体化互联网将进一步大幅扩展时空间的连接，压缩时空，这也是未来“赛博空间”的魅力所在。
当今世界，全球化进入战略调整期，大国竞争也迈入战略竞争再平衡的新阶段，全球经济在疫情中艰难复苏。全球政治经济形势更加复杂，国家宏观经济增长的不确定性增大。从全球来看，新加坡作为发达国家，与中国文化相近，高度重视发展规划，积极推进电子政务和电子政府建设，在全球智慧城市建设中走在全球前列。
根据埃森哲 2014 年的研究，新加坡在电子政务方面排名世界第一。早在 2006 年，新加坡就制订了以经济和产业为重点的“智能城市2015”计划。2016 年 6 月，新加坡发布了《新加坡电子政务总体规划 （2011—2015）》，以建立一个与国民互动、共同创新的合作型政府，以及一个无缝流畅、以民众为中心的整体型政府。2014 年，新加坡制定了全球首个智慧国家蓝图“智慧国家2025”。新加坡智慧国家计划认为 “社会公众始终是智慧政府建设中的核心”，坚持“以人为本”。围绕连接（Connect）、收集（Collect）和理解（Comprehend）的 3C 核心理念， 新加坡政府成立了直属总理公署的智慧国咨询与行政办公室，负责统筹及推动各部门、研究机构和民间研发智慧型器材及应用程序，全面通过科技改善生活。
新加坡作为发达国家，在全球智慧城市建设上经验丰富，其不少做法具有一定的参考意义。从新加坡的经验来看，治理能力现代化，不仅需要推动国家治理体系现代化，通过系列的制度安排和宏观顶层设计，创新制度供给，推动组织变革；还需要根据时代和技术的变化，将治理能力建立在治理体系上，把制度优势不断转化为治理效能，不断获取并逐渐强化治理服务能力。诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，提供了人类相互影响的框架，建立了构成一个社会， 或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”从这个定义来看，平台也是制度的一种。它提供规则和程序，匹配供需，撮合交易，促进分工、交换和资源优化配置，也是一个要素合作与产品竞争的载体。
中国的探索与本土化创新
在疫情防控中，我们看到一批科技企业发挥平台和技术优势，积极抗疫，快速响应，在人员管理、大数据排查、应急指挥、物资调度、智能会诊、健康申报、病毒检测、疫苗/药物研发等方面积极研究并推出产品和解决方案，在疫情管控和复工复产中发挥了重要作用。
当前，智能终端的普及促进了移动互联网和产业互联网的发展及深化。端口、数据和信息呈现几何级增长。数据的采集、存储、交互和应用越来越普遍和高频，数据成为生产要素和战略资源。数据已经跨过了采集使用的入口，云计算、人工智能、物联网、量子技术及卫星互联网等新一代信息通信技术正在带领我们突破存储、计算与智能的瓶颈。物理世界正在加快走向数字化、智能化和智慧化，迈入数智时代。这让数据、信息和人口可以快速积累、交互与集聚，也对国家治理体系和治理能力提出了新的要求。一方面，国家和政府需要建立与数字时代相适应的数字平台与数字能力；另一方面，地方与城市也在构建数字化、便利化的营商环境，经济增长面临更加激烈的竞争。
浙江是我国省域层面最早整体推动数字政府建设的省份：从“四张清单一张网”政务淘宝模式，到“最多跑一次”改革，再到推动“浙政钉”“浙里办”等平台建设，建成“掌上办公”和“办事之省”。以数据智能为治理现代化赋能，让群众得到实惠、让企业得到便利、让治理得到优化，一个“整体智治、唯实惟先”的现代政府正在向浙江走来，数字政府的“浙江模式”正在形成。
回顾早期阶段，浙江是从办公自动化、政务公开、信息发布，向政府业务流程的改革和整合方向发展的：2003 年，在国内较早建成了以省政府门户网站为龙头，以省级各部门、各市、县（市、区）子网站为基础的全省统一政府网站体系；2005 年，在全国率先建成全省统一的政务网络平台，为全省各级党政机关提供支撑基础保障；2008 年，在全国率先建成全省一体化的行政审批电子监察系统；2010 年，在全国率先建成省级部门全覆盖、事项全覆盖的省政府网上办事大厅。浙江早期的政府信息化转型，适应了互联网发展的大趋势，探索运用互联网优化政府治理，为以后的政府数字化转型奠定了基础。
2013年，浙江谋划启动政务服务“一张网”建设。2014年6月， 浙江政务服务网上线运行，成为全国第一个构建在云平台上、实现省市县一体化建设与管理的“互联网 + 政务服务”平台。同时，以“一 张网”为载体，晒出政府权力清单、政府责任清单、企业投资项目负面清单、政府部门财政专项资金管理清单“四张清单”，依法厘清政府治理边界，将权力关进制度的笼子，实现“法定职责必须为、法无授权不可为”。2017 年，浙江启动实施“最多跑一次”改革，全省“最多跑一次”实现率达到87.9%，办事群众满意率达到94.7%，真正实现了“让群众少跑腿，让数据多跑路”，用数字化转型实现了以部门为中心向以人民为中心的转变。
2018 年，浙江推动“最多跑一次”改革向纵深发展，启动实施“政府数字化转型”，政务服务网成为全国有影响力的公共数据平台，全面推行“一窗受理、一网通办、一证通办、一次办成”模式，推广应用掌上办事“浙里办”、掌上办公“浙政钉”，建设“掌上办事之省”和“掌上办公之省”。当前，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，浙江全省正在深入实施数字化改革。这说明浙江的数字政府建设已经从地方的自发尝试阶段进入自觉的统筹推进阶段。
“政府即平台”体系
推动组织数智化转型
浙江的经验说明，政府可能天然适合数据中台和业务中台。中台是互联网企业在实践中不断解决问题而探索出的一种数据和业务交互模式，对于业务板块复杂、流量为王的互联网业务，在一定的阶段有力地提升了组织效率，拉通了数据和业务，推动了组合式创新。
但是，随着市场环境和市场格局的发展变化，企业中台可能越来越重，人才、思维和业务被中台惯性捆绑，难以产生颠覆性创新业务。也就是说，对竞争激烈的市场环境和业务产品来说，中台不支持业务的颠覆性创新。对企业来说，中台也可能只适合一定的生命周期阶段和成熟稳定的某些业务。
而政府是横纵向部门业务和数据的中枢，不存在颠覆性技术和产品创新的竞争压力。政府具有公共属性，产生大量信息——从政府自身来看，政府是各类组织中最大的数据源和信息源，政府在治理过程中每时每刻都在源源不断地产生信息。尤其是对强调发展规划与顶层设计的大政府而言，数据和业务需求刚性，应用场景丰富，沉淀了大量真实数据，天然适合数据中台和业务中台建设。以数字化和智能化建立与数字时代相适应的国家治理体系和治理能力，数据中台、业务中台等已成为推动各地数字政府建设的重要基础和抓手。
在此要特别强调要素自由流动的重要性。要素的自由流动是统一大市场构建与社会融合发展的重要基础。在现实中，因为各种条件的限制，存在很多资源错配现象，如劳动力错配、资源错位、资金空转等。在市场经济中，劳动力等要素的自由流动是至关重要的，尤其是户籍、编制、住房、社保、医疗等体制机制或公共服务的条块分割和流动障碍，大幅降低了人才的自由流动。这不利于社会资源优化配置与企业创新。目前，人脸识别和语音识别技术已经成熟，政务、金融等领域的传统的面对面办理的各种柜台服务正在被移动远程在线办理替代，各地也将推进政府数字化转型作为打造最优营商环境的重要竞争方法，很多数据也就此得以沉淀，成为地方开展重大应用创新与构建便利营商环境的重要工具。
具体来说，数字化带来的挑战首先是组织架构的挑战，其次是治理数据能力的挑战。数据定义的标准化，数据的沉淀、联通、交互和共享，可以推动建立覆盖跨区域、跨部门、跨层级的全国一体化无缝隙的信息服务基础体系和指挥管理联动体系。数字政府建设从全面数字化向深度数智化转变，在政务服务端和治理端沉淀形成全域统一的大数据、人工智能和算法融合的数据能力，从而提高政府宏观管理、分类监管、风险管控等领域决策的科学性、精准性和及时性。移动远程在线的金融、政务等服务，加快促进劳动力、资金等要素在区域和政企间的自由流动，节约时间成本和交易成本，从而改善营商和劳动环境，优化要素资源配置。基础设施的云化、业务的服务化、组织的在线化、数据的中台化、平台的一体化，可以构建多元主体协同治理的社会体系，从而实现有效的事前引导和高效的事件管控，大幅扩大和提高政府调配物质和资源的范围、速度和能力，从而提高政府行政资源的配置能力。
结语
将“政府即平台”作为数字政府建设的新理念，与连接性治理和双中台（数据中台和业务中台）的思路和架构相结合，并从政府组织目标和公共治理需求出发，将连接性治理具化为基础设施级连接、数据与业务级连接、服务级连接。在数智化的技术趋势和驱动机制的基础上，结合“融合发展”理念，可以将政府本身视为一种平台架构者。以政府为中心构建一个解决公共事务并促进多边协同的多元治理网络，有利于激活政府的居间职能和架构师角色，释放其强大的政策和制度资源，助推政府与经济、社会的融合发展。
数字政府、数字经济与数字社会的融合发展，将有利于我们构建和提高数据治理能力、治理数据能力、科学决策能力、公共服务能力、高效执行能力、资源配置能力。当然，技术只是构建现代化治理体系与治理能力的一方面。平衡好技术支撑、制度供给与政府职能的关系，构建一套公开、透明、开放、 共享的体制机制，走上高质量发展和高品质生活的发展路径，才是我们的共同愿望。
作者： 中央党校（国家行政学院）教授、第四届国家信息化专家咨询委员会委员 汪玉凯
内容来源：《数智化：数字政府、数字经济与数字社会大融合》推荐序
出品人： 阿里云研究院战略总监 刘建强
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编辑：阿里云研究院 赵子千
