导语
自党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。站在新时代，党从历史、全局、长远的角度对国家治理体系和治理能力提出了新的命题，擘画了新的蓝图。在党的十九届四中全会上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”
“政府即平台”理念的提出，一方面成为社会、产业、政府实现三方互动，推动实现国家治理能力和体系现代化的内在需求。数字政府的建设需要一揽子顶层设计和系列制度安排，以推动行政组织变革和国家整体的数字化转型。在这个转型过程中，政府也将面临越来越复杂的全球环境与治理风险，这对政府治理模式的理解、政府自身的角色定位、社会治理活动的实施实现“有为治理”，提出了更高的技术和能力要求。而以平台型组织为核心驱动的数字化大变革，为这些问题的解决提供了一个重要解题方向和可能。
另一方面，人们越来越认识到，新兴的、技术驱动的组织形式开始模糊公共、私营和第三部门之间的传统边界。“多中心、多节点、多部门、多层次、多参与者、多逻辑、多媒体、多场域”的“新世界” 充满了复杂性、动态性、不确定性和模糊性，广泛的参与者开始参与公共价值创造。而在公共领域内，开放、灵活的数字技术开始促使合作超越组织边界，这进一步推动了一体化、平台型数字政府的建设。
由此，内在需求和技术助推进一步促进了“政府即平台”理念的发展。其实质也正在于，依托海量的算料、强大的算力和精益的算法，平台化的公共数字基础设施正在形成，其通过灵活链接和吸纳多边用户、信息与资源，一方面引导政府部门走向融合协同，另一方面则通过平台基础设施广泛辐射和再分配特定的政策性资源与信息，靶向赋能数字经济与社会大融合。因此，我们认为，“政府即平台”理念体系不仅指向政府内部的整体智慧化治理，还是推动数字政府、数字经济与数字社会融合发展的“必需公共基础设施”。
“政府即平台”理念的产生背景
“政府即平台”理念的起源
O'Reilly 首次提出“政府即平台”（Government as a Platform, GaaP）的概念。他认为，政府自身将建立“开放标准”，设计一个简约的平台系统和一套参与规则，再鼓励内外部主体依照参与规则在政府平台上进行创新。“政府即平台”理念的本质是以政府为中心，在数智化技术的支持下，利用平台来更灵巧地吸纳多元治理主体参与、更顺畅地支持政府组织内部协同，并在此基础上推动政府开放式创新，以更有效的资源整合来做更多的事情，最终促进共建共治共享。
在某种程度上，“政府即平台”理念也体现了网络化治理的思想逻辑。其基于平台思维连接和吸纳多边行动主体，整合多元化的数据、技术、资源、能力、服务、人力与资本，形成以政府为中心，企业、公众和其他非政府组织共同创造价值的治理网络：对内，推动建立内部协同的“整体性政府”；对外，推动网络化互动，提供无缝隙、泛在化的服务与监管，最终提升政府治理的有效性，并高效匹配公共治理需求。
从理论方面来考察，“政府即平台”的理念受到越来越多学者的认同、阐释和讨论。北京大学的黄璜课题组提出“平台驱动的数字政府” 体系架构，认为我国的数字政府建设应坚持以人民为中心塑造执政理念，尽快转向平台驱动模式，构建广泛连接多元行动者的数字化基础设施平台，提升政府治理能力。Tomasz Janowski 等认为平台型政府为政府利用社会技术系统，将数据、服务、技术和人结合起来，从而使公民自己创造公共价值，以应对不断变化的社会需求。有学者也认为随着平台化社会的来临，我们应探索基于平台的网络化治理机制。主张以“平台驱动的数字政府”为中心，牵引企业、公众和社会组织等共同参与，整合并利用多方资源，推动数字政府价值共创。平台化治理成为国家治理的新阶段之一。
而放眼全球政策与实践，“政府即平台”理念在各国得到越来越广泛的应用。不少国家积极推进“政府即平台”理念的发展，将“政府即平台”理念写入本国数字政府建设的总体规划。其中，政府平台实践依托政府角色的3个不同标准可以被划分为6种类型。
1
政府作为平台建设者
Government as Platform Builder
①来自政府的平台（Platform from Government），由政府主导，基于云基础设施等构建平台，并推动与其他组织内平台的合作；②政府主导的平台（Government Led Platform），政府主导体系架构性工作，以确定平台通用功能，但仍对各种可能的交付模式保持开放。
2
政府作为平台催化者和仲裁者
Government as Platform Catalyst & Arbitrator
①市场主导型政府平台（Market Led Government Platform），政府将建设某个平台化项目的风险外包给市场，通过定期重新招标和定期开放进行创造性创新；②政府标准化平台（Government Standardised Platform），政府以开放的方式创建生态系统，促进其他组织或人来利用标准化能力。
1
政府作为分权化伙伴
Government as Decentralized Partner
①政府作为数据源平台（Government as Data Source Platform），政府承担向市场、社会开放数据的平台角色，平台在数据访问和使用方面是开放的；②政府平台生态系统（Government Platform Ecosystem），市场创造了一个政府生态系统并在整个生态系统中产生效益，促进标准化能力的利用，这是一个完全开放的生态，促进全社会受益。
“政府即平台”准备度指数
2018年8月，埃森哲发布了2018“政府即平台”准备度指数，对新加坡、英国、美国、澳大利亚、法国、挪威、阿联酋、日本、德国、沙特阿拉伯10个国家的政府平台发展程度进行了评估。
埃森哲“政府即平台”准备度指数主要包括 4 个方面。
1
变革和创新心态
“政府即平台”理念认为政府处于网络化治理的中心位置，并基于开放式创新的思维来广泛利用数智化技术提升治理效能。
2
公共服务供给创新
政府作为连接企业、非政府组织、公众等多元治理主体的核心驱动力，可以通过技术助推更有效地整合社会力量，建立一体化的在线公共服务平台，实现合作生产，以提升公共服务的质量，并促进价值共创。
3
促进经济发展的程度
“政府即平台”理念的一个方面即在于利用拥有海量公共数据的数智化平台，基于数据挖掘与分析，有效辅助经济决策，并在政府的引导和监管下促进数字经济与实体经济融合发展，促进数字社会包容、公平和可达。
4
基础坚实程度
包括数智化基础设施、数字化服务、劳动力技能和公众信任度等。评估结果显示，新加坡、英国和美国在“政府即平台”理念模式中发展最成熟。
结语
站在新的历史起点上，“政府即平台”理念的发展不仅事关政府在复杂的社会变化中保持有生命力的内部结构，而且关系到推进国家治理体系和治理能力现代化的组织基础。
“政府即平台”理念体系将支撑构建一个整体性、网络化与开放性的政府数字治理全新模式，其根本价值在于一方面利用数智化的技术手段掌握公共治理与服务需求的信息；另一方面提高满足公共治理与服务需求的组织能力，由此促进内外部公共治理服务需求与供给得以高效匹配。由此，“政府即平台”理念体系将最终致力于推动组织整体实现数智化转型。
内容来源：《数智化：数字政府、数字经济与数字社会大融合》
出品人： 阿里云研究院战略总监 刘建强
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编辑：阿里云研究院 赵子千
