开放数据与21世纪政府监管-阿里云开发者社区

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开放数据与21世纪政府监管

简介:

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编者按

在过去的几年中,无论是美国又或是中国,都已经历了共享经济与现有市场体系、治理体系和法律体系的冲突。此次开放数据前沿专栏特地挑选了前费城首席数据官Mark Headd的文章,从开放数据的视角对政府监管模式提出了新的思考。Mark认为数据是治理的核心,而在当前数字时代背景下,寻求政府和企业间的合作治理就需要寻求数据的流通共用,其提出的数字时代监管基础架构的建设思路,相信也将给中国的读者带来新的启示。

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作者介绍

Mark Headd,Accela公司开发者布道师,前费城首席数据官,前“为美国而编程”政府关系经理。公共管理背景,自学软件开发,是公民科技、开放数据、数字时代政府治理等话题的专家,写作于civic.io博客。 


2015年12月初,Airbnb因宣布对外发布Airbnb平台租赁房屋情况数据而登上新闻头条。而Airbnb这一行动也正揭示出,对于21世纪而言,数据在政府监管私营企业的过程中扮演着(并将持续扮演)一个至关重要的角色,而这也进一步凸显了政府在获取和使用这些数据时是多么的手足无措。

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Airbnb与纽约州的纠葛

在过去一年里(译者注:指2014年),政府部门对 Airbnb在纽约州的租赁房屋业务进行了严格的审查。究其原因,在于政府怀疑Airbnb平台上租赁的大量房屋都违反了纽约州或纽约市的监管条例。而在2014年末,纽约州首席检察官埃里克•施耐德曼发布了一个针对Airbnb平台上纽约州房屋租赁情况的报告,其认定:“Airbnb平台上完成的多数短期租赁都违反了纽约州的法律。”


而Airbnb最近之所以释放自己的业务数据,则旨在兑现当初公司针对埃里克报告所做出的“开放透明”的承诺,并借此强调其服务的绝大多数用户都是遵守州和地方法律的。


但从一开始,新闻记者、社会活动家以及其他密切关注“共享经济”的人就对Airbnb的数据释放有所质疑。这不仅是因为任何希望查看数据的人,都需要事先向Airbnb预约,并本人亲自到其纽约办公室现场浏览数据,而更是因为Airbnb提供的数据本身是经过高度编辑的(译者注:Airbnb的数据除做了常规匿名化处理外,惹人质疑的主要是其仅提供了由公司特定选择的某一天数据,且再经过了一定统计运算,并未提供原始交易级数据)。这些数据不但不在公司网站上公开发布,而且即使你本人亲往检视,也是不可以复制拷贝的。


而在数据释放之后的几周,外界检视数据所得出的结论也似乎与Airbnb最初所声称的大相径庭,即大多数用户并非合法使用其服务。一些人也提出,只有获得更详细的信息才能得到更为明确的结论。但至今没有任何迹象表明Airbnb将会提供其纽约市业务的详细数据,虽然其声称将会在其他城市释放类似这次纽约市数据一样的业务数据。


显而易见的,要想最终判定Airbnb的服务是否合法的被使用,只有通过分析Airbnb的使用情况数据才能实现。纽约州的监管机构和其他人都很清楚这一点,并且已经使用法律以及其他手段去尝试获取这些数据。Airbnb自身也清楚这一点,并很谨慎地开展了有限的数据释放项目(并对其展开公众宣传)以此证明他们的业务是合法的。


但是如果数据是政府监管Airbnb和其他“共享经济”公司的核心能力,为什么政府在获取和使用数据时会如此手足无措呢?

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监管共享经济

从本质来看,共享经济的兴起——无论是像Uber、Airbnb这样的典型代表企业,又或是其他这一新兴经济模式的拥护者——都意味着人们消费商品和服务的方式正由于技术的进步而发生改变。消费方式的改变则对既有的传统市场主体(对Uber就是出租车行业,对Airbnb就是酒店行业)带来了冲击,而这些市场主体正是目前政府税收和监管的主要对象。


政府官员和监管机构所面临的挑战,一方面是要避免扼杀带来更好服务的创新,另一方面则是要确保规范商业运作和保护消费者的监管规则得以公平公正地执行。如何把握这互相抵触的两端需求间的适当平衡的确是一门微妙的学问,而其又有着重大的政治意蕴。


不过,这一挑战对政府来说并非一个新的问题,事实上,监管机构与私营企业间的角力关系贯穿着合作治理的历史。


共享经济的支持者则普遍批判目前的政府监管模式已然过时,并且无法支持21世纪时代下技术公司的创新。而为了确保共享经济公司和类似公司切实迎合消费者的最大利益,信誉系统则通常被认为是21世纪传统政府监管模式的替代者。


不过,现实中却有着大量的案例表明,两种模式可以共存。一方面消费者可以通过丰富的信誉信息来更好选择服务,而另一方面提供服务的公司仍旧受到政府的高度监管。想一想如今的餐饮行业,过去顾客从未能像我们现在这样掌握这么多关于餐饮机构服务品质和卫生状况的信息(译者注:比如透过大众点评了解其他人对餐厅的评价)。然而同时,餐厅和餐饮服务机构仍旧受到多级政府机构的高度监管。


此外,近期针对技术公司信誉系统的研究则表明,信誉系统可以和传统监管模式相辅相成。这一俄亥俄州立大学的研究针对易趣网的信誉系统和买家保护机制开展了深入调研。所谓买家保护机制是指当买家对消费不满意时,易趣网将向买家提供消费保护服务及可能的赔偿。而这一项目是由易趣网集权式开展的,这一方式则和如今政府开展的中央集权式监管有着惊人的相似之处。进一步,俄亥俄州立大学的研究论定:


“我们粗略统计在引进了买家保护项目之后,总市场福利提升了2.9%(译者注:研究中设定总市场福利等于买家的总支付意愿减去卖家的总成本,读者可查阅市场福利、消费者剩余、生产者剩余等相关概念了解详情)。这个福利的增长证明了易趣买家保护机制和易趣一流卖家项目(译者注:eBay Top-Rated Sellers项目是基于信誉系统授予一批卖家的荣誉称号)两者切实提升了市场效率。”


共享经济支持者也声称像Airbnb、Uber、Taskrabbit等公司的成长为经济模式带来了翻天覆地的变化,其使得更多人选择成为自由职业者,若套用共享经济公司的话,即这些人主宰了自己的命运。但乔治•梅森大学近期的一个研究则指出,早在Airbnb和Uber这些共享经济公司出现以前,自由职业者现象就已经开始了。


“基于我们的数据,我们支持非传统雇佣方式有所增长的说法,但我们反对这个增长是由2008年开始出现的共享经济公司所造成的观点。相反的,我们认为共享经济公司的崛起是对传统劳动力市场不景气的回应以及个体劳动者(译者注:即指自由职业者、个体户等独立雇佣的劳动者)与日俱增的产物。”


乔治•梅森的研究有助于阐明共享经济公司在这经济模式变革中所能扮演的角色——随着传统职业机会的减少,共享经济在为流动劳动力提供职位方面扮演着一个重要的角色。


就如上述所言,共享经济的新模式能够带来诸多潜在的好处。然而,不可否认的是,当现有的监管制度不适用于共享经济公司时,势必会造成一些消极的影响。我们要坚持的则是决不能就此抹灭共享经济的好处,而是需要探寻一条可能的解决路径。

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信息不对称

政府监管私营企业的运作几乎总是牵涉到信息不对称。政府想要监管特定活动并向这些活动征税,那么政府就不得不设法去侦测发现这些活动何时何地发生。


在数字时代之前,政府曾试图(现在仍然寻求)通过招聘像审计师、巡视员和城管等训练有素的员工来解决这种信息不对称。这些人的工作就是去调查特定种类的活动和事务以判断该活动是否属于特定的监管条例或监管机构的管辖范围,然后执行相应的政策或征税。


而随着网络的兴起和数字时代的黎明到来,政府已经开始采用一系列新工具来确保私营企业活动是依照现行法律所开展的。稳步发展的科技也同样使得企业比以前更容易也更高效地遵守政府规定的税收政策和监管条例。


事实上,技术对生产和消费模式的改变与既有政府规则适应此种改变间的角力关系也并非新鲜事物。


在上世纪60年代,邮购零售商的崛起开启了关于国家和地方销售税应当如何适用于远程销售的争论。而关于此的争论则盛行贯穿了像亚马逊那样的网络零售商的发展和繁荣,时至今日仍是经久不衰的话题。


而在21世纪初,日益普及的宽带上网促使新的商机诞生。一批商业公司开始绕过公共交换电话网络向消费者提供电信服务的新选择。这些VoIP公司与受政府监管的大公司相竞争,向客户提供更优质的服务、更好的消费体验以及更优惠的价格,而此又和如今的共享经济何其相似。


VoIP新服务与政府既有监管体系间的角力关系最终被联邦通信委员会的新规所化解。


虽然因科技进步而造成的与既有税收与监管体系间的角力关系并非新鲜事物,而且政府机构已然表明有能力化解这样的角力关系以让消费者受益,但是对于共享经济的治理,情况却有稍许不同。


共享经济公司以“科技公司”自居,而非仅仅是善用互联网技术的出租车调度公司(对Uber来说)或酒店经营者(对Airbnb来说)。他们并不将自己定位为服务的直接提供者,而是作为连接者或助力者,将有意相互交易的个体相互联系起来。


事实上,对共享经济的政府监管问题而言,其症结并非是一些人所声称的既有监管体系已然过时,而是能够确保既有监管体系得以在21世纪时代下继续运作的基础架构还未得到建设,又或者说,其仅仅得到了最低限度地或是极度不均衡地建设。


政府监管需要能“讲”技术公司的“母语”,而在21世纪,这种语言通常意味着透过网络传输的JSON或CSV数据。

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新时代的政府监管基础架构

考虑到Airbnb近期的数据释放行动,假使纽约州能够在要求Airbnb共享数据之外,同时向其提供在既有的开放数据门户上发布数据的能力,那又会怎样呢?


纽约州可以为公司提供一个用户账号并要求他们使用该账户定期发布自己的数据以供监管部门和其他利益相关团体审查。他们可以向Airbnb提供现有数据发布指南以确保隐私得到保护,并规范元数据标准从而确保数据质量。


即使Airbnb没有选择通过开放数据门户发布数据,但要求他们开放数据将会帮助Airbnb更好地提升目前释放的数据的质量。目前纽约州的开放数据门户已经包含了来自数十个机构的数据集。那么难道像Airbnb这样的科技公司会比州立酒品管理局这样的政府部门更不具备发布核心业务运作数据的能力吗?没开玩笑吧!


除了极少数特例外,政府开放数据门户通常是“单向道”,它只作为政府数据单向传递给政府外部使用者的渠道。很大程度上,政府并不会将他们的开放数据门户视为汇聚来自不同数据提供者数据的平台(译者注:此处指的不单单是政府数据提供者,而是包括各类数据提供者例如企业数据提供者等),更不用说将其视作21世纪政府监管的关键所在。 


但若政府真的如此做了呢?


那么他们将会拥有足够完整的数据,而Airbnb的用户是否依法在租赁房屋的问题就变得一目了然。但问题所在是,当我们的社会没有一套标准机制来规定如何开放式的共享此类数据,那么像Airbnb这样的公司就会自行定义所谓的“开放透明”(译者注:显然Airbnb如今有限的、不可拷贝的、高度编辑后的数据释放并不符合开放的准则)。


为此,我们需要延展我们原本对开放数据的认知。开放数据不应当只意味着政府机构通过开放数据门户对外发布数据,而更应当被视为社会各界共同协作治理,确保我们社会健康和稳定发展的关键所在。同时,我们也需要延展“政府即平台”的理念,它不仅仅意味着城市作为开发平台去支撑更多的城市应用,而更应当是作为一个能够确保由民主流程所制定的监管法则得以高效执行的平台。 


如今,我们已经有了一些新时代政府监管基础架构的必要模块,但我们尚未能将这些模块有机的组合在一起。


比如说,一些政府现在已经将当地的土地使用区划规则(译者注:zoning rule是美国规定土地使用用途的规则,一些土地被规定为仅用作居住,一些土地则可以用于商业开发、租赁等)发布为开放数据。但我们要做的不仅仅是发布这些数据,而更应当将这一数据通过接口形式提供,从而使得其他开发者可以将数据封装进新的应用。这样的工作才刚刚开始,并且很大程度上是由政府之外的行动者们在推动着。


基于这样的服务接口,我们不难设想出一种数据基础服务(译者注:数据基础服务是文中政府监管基础架构的一部分),它能够使得像Airbnb这样的公司即时判定一个潜在的短期租赁房屋是否符合当地的土地区划规定和房屋租赁规定,并且能够同时基于给定的房屋租赁时间和金额来判断需要缴纳的税额。


但可惜的是,我们如今离这一愿景却非常遥远。


事实上,在要求短期租赁必须事先获得当地政府机构许可的地方,目前是缺乏必要的应用接口来支持第三方自动化检查一个房屋是否已经获得许可的。此类数据基础服务的缺失也就解释了如今为何前往政府登记吸墨器短期租赁许可的比例是如此之少。


由此,我们不难看出如果政府想要成功监管共享经济企业,那么政府监管基础架构的建设就十分必要。


为了建设符合21世纪数字时代的政府监管基础架构,我们就必须延展目前开放数据和“政府即平台”的理念。而对于共享经济中的利益相关方而言,无论是服务方或监管方,都应当能够如同完成一次API请求般轻易地判定房屋租赁交易是否符合本地的税收和监管政策。


当然,建设如此的监管基础架构自然不可能一蹴而就,并且其建设成本也自然不低。


但为了国家和地方政府的利益,任何代价想来都算不得高。


原文发布时间为:2016-02-28

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