2015年1月31日，由北京国家会计学院审计与风险管理研究所与用友软件公司联合发布了首份针对我国行政事业单位的内部控制调研报告——《2014中国行政事业单位内部控制规范实施情况调研报告》。
发布大背景：反腐败与廉政机制建设
十八届四中全会指出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”应该认识到，制度建设是从源头上防治腐败的重要途径，也是长效机制。
从政府行政体制改革的权力运行制约监督来看，内部控制作为一种重要的制度安排，其本身就是将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一种落地机制。2012年11月29日，财政部正式发布《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》（以下简称《内控规范》），规定自2014年1月1日起在全国行政事业单位范围内正式施行。
该指引为行政事业单位内部控制建设提供了一个内容全面，框架清晰、路径明确的指引。该规范围绕国家治理现代化和依法治国，制定了一系列针对以权力制衡权力、反对贪污腐败，厉行节约反对浪费等最具有针对性的一项制度安排。
然而，制度的生命力在于执行，制度的权威性也在于执行。2014年已经过去，《内控规范》我国行政事业单位全面实施已满一年，那么执行效果如何？存在哪些突出的问题？未来还可以进行哪些改进？北京国家会计学院审计与风险管理研究所与用友软件公司从这一事实出发，设计并进行了全国大范围的问卷调查研究，历时一年完成并发布了中国首份关于行政事业单位的内部控制调研报告——《2014中国行政事业单位内部控制规范实施情况调研报告》。
本次调查共包括三大核心模块43个问题，调查核心模块涉及以下几个问题：①行政事业单位对内部控制现行规范的认识及落实情况；②单位层面行政事业单位内部控制目标实现程度及内部控制建设情况；③具体业务层面行政事业单位内部控制目标实现程度及内部控制建设情况。
调研结果：执行情况不容乐观
北京国家会计学院张庆龙教授指出：根据调查结果来看，目前我国各级行政事业单位对于《内控规范》的普及落实情况与实际工作需要有较大差距，尚未引起广大行政事业单位财务工作人员，尤其是单位负责人的重视。目前大部分行政事业单位尚未将《内控规范》的要求落实到本单位的制度建设中，且针对内部控制建设没有任何计划，实施落地情况不容乐观。
北京国家会计学院张庆龙教授
针对单位层面内部控制建设，张庆龙教授指出，目前我国行政事业单位内部控制目标实现情况存在不均衡的现象，基本控制目标实现相对较好，而“防范舞弊”和“提高公共服务效率”两个目标实现程度较差。人们对“内部控制建设由谁负责”这一问题存在模糊认识，财产保护与信息内部公开控制手段执行较差，岗位轮换和专家参与等议事机制建设存在设计缺陷。
针对业务层面内部控制来看，张庆龙教授指出各业务层面内部控制目标实现情况存在较大差异，内部控制建设存在不同程度的漏洞。
以预算业务为例，目前行政事业单位预算管理的科学性仍然存在较大问题，超过26%的受访者认为预算口径不够全面是目前行政事业单位预算业务存在的最严重问题，大部分受访单位均采用年度财务分析，尚未能做到根据项目重要程度和影响范围进行财务分析，预算管理的科学性有待提高。
针对收支业务，整体控制目标实现较好，尤其是票据印章管理控制较好，但资金支付合规、报销单据审核方面仍需改善。针对政府采购，依法采购实现较好，但存在采购随意性大、采购资产质次价高的问题突出。资产管理总体情况尚好，但缺乏对于资产的高效利用，闲置浪费问题严重。
与政府采购一样，行政事业单位的建设项目往往占用资金多、投入资源大、涉及环节多、建设工期长、各种利益关系错综复杂，往往成为经济犯罪和贪污腐败的“重灾区”,建设项目控制中出现了许多严重的问题和暴露出许多环节中的风险。建设项目整体目标实现程度较好，但建设项目资金控制和项目档案管理有待提高。
政策建议：应从国家治理的高度认识行政事业单位内部控制建设
虽然《内控规范》自2014年1月1日起已经实施一年，但从目前建设的执行情况来看，与当初提高行政事业单位内部管理水平、规范内部控制、加强廉政风险防控机制建设的初衷大相径庭。其中的问题在于，行政事业单位内部控制缺乏相应的理论基础，人们对于该问题的认识停留于技术操作层面，配套的宣传工作雷声大雨点小，配套的改革和落地实施建设的运行机制搭建工作没有得到有效解决。
北京国家会计学院张庆龙教授认为，管理的核心是内控机制，而行政事业单位内控机制的核心是预算收支。目前，行政事业单位有大量制度，但确未被执行，尤其像学校、医院、交通等部门，究其原因是人们习惯的养成逐渐替代了制度。张庆龙强调，政府应该像“玻璃缸里的金鱼”，做到完全透明。政府制度应该由轮岗制度、监管制度以及专家参与机制相结合。
从国家治理中政府行政体制改革中的权力运行制约监督来看，行政事业单位的内部控制建设的本身可以通过流程梳理、制度规范整合、信息化的落地实施实现明确的职责划分，提高行政效率，实现对于财政资金的管控。行政事业单位的内部控制本身就是将权力关进制度的笼子里，通过横向与纵向的权利制衡，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一种廉政风险防范的落地机制。
对《内控规范》的落地实施，调研报告指出，应先解决人们对内控规范的正确理解问题。内部控制建设是一个漫长而艰巨的过程，它需要财政部及各级财政机关正确宣传和普及内部控制知识，形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围，并且最终达到做到“宣传无死角、培训无盲区”。这也为内控规范的顺利施行奠定广泛的人才基础。
当然，内部控制内容建设的核心是“控权”，难点是“制衡”，但关键是“一把手”。内部控制建设能否取得实效，关键在领导。这项工作，只有“一把手”的强势推进，才能推能设能得动，各方面的积极性才够调动起来。
此外，我们还应该认识到，评价与监督是行政事业单位内部控制得以有效实施的重要保障机制。通过对内部控制的建立与实施的有效性开展监督检查和评价，查找和发现内部控制存在的问题，提出改进建议并督促落实整改。
最后，报告指出内部控制体系最终的落地实施依赖于信息化建设，对此，北京用友政务软件公司的高级副总裁张纪雄认为，内控规范的有效实施，离开了信息系统的支撑，几乎是一件不可完成的工作。
信息系统支撑内控规范的实施包括两个方面：一是固化流程，铁面无私地执行流程，如预算控制，如果预算超额，就不允许报销；二是信息威慑，让人不敢违纪。
张纪雄还认为，目前行政事业单位内控信息化方面还非常落后，大部分单位只做到了简单的账务处理，有些单位有预算控制，但往往都是事后的，做到事前控制的更少；采购管理、合同控制大都是手工；有的单位还有医务室，药物领用连手工帐都没有。所以，加快行政事业单位内控信息的建设刻不容缓。
最后，张纪雄还建议，除了内控规划的实施，要提高国家治理能力，政府会计改革的进度一定要加快。许多“糊涂帐”都源于没有会计标准。好在，财政部已经明确了政府综合财务报告和会计准则改革的时间表。随着这些制度的建立，信息技术的广泛应用，行政事业单位的管理能力会得到提高。
原文发布时间为：2015-2-14
本文作者：孙博
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