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文/许诗军「阿里云智能数字政府行业总裁」
公共服务与治理行业发展的新机遇新挑战
坚持以人民为中心，不断提升公共服务与治理水平，一直以来是我们国家社会主义制度先进性的重要体现。进入数字中国建设新时期，进一步推动服务均等化、普惠化成为新的战略要求。
从落地角度看，这是一个复杂的系统工程，涉及多层次的资源配置、要素关联和技术协同。无论从各行业“条”的视角，还是从各省市地方“块”的视角，都需加快构建数字化能力体系支撑。
（一）行业能力建设现状与挑战
行业信息化建设在我国起步较早，具备鲜明的行业特色和专业性，大致历经如下阶段:
1.“十二金”建设时期:从上世纪90年代开始，行业信息化的代表是“两网一站四库十二金”工程，这类工程以各行业单证电子化、办公无纸化为抓手，通过核心数据集中共享、业务应用统建下发、电子单证联网核查等手段，在部委层面统一业务标准、规范业务操作，提升了工作效率，同时以数据分析防控风险，取得了较为显著的成效，数据“大集中”的优势得以初步体现。
2.深化转型时期:进入本世纪前十年，“十二金”工程逐步收尾。如何通过数字化协同中央和地方关系，“全国一盘棋”持续推动业务深化改革，成为后续升级的挑战。部分起步早、基础好的行业，通过引入云计算、大数据技术，做大做强行业平台，驱动业务整体数字化转型，取得了显著的社会效益。
但同时，仍有不少行业，由于种种原因仅停留在业务指导的“弱管控”层面，在行业向地方覆盖延展的过程中，省市县乡村逐级越往下沉，具体执行中就越容易出现偏差。比如，因业务标准不统一导致服务事项流程不一致，因数据分散造成重复申报，因技术水平差异导致服务保障不到位，因行业治理规范贯彻偏差导致监管盲区等等，与“均等化、普惠化”的要求存在较大差距。
（二）行业能力发展趋势与机遇
随着国家和各行业“十四五”规划加快落地，我们看到行业正迈入能力加速建设机遇期，包括以下几类建设需求:
第一类，垂直行业治理深化类。在一些需要全国一盘棋深化治理能力，也具备“十二金”等建设基础的行业，下一步方向是充分利用数据集中优势，更广泛推动全国业务由数字化向智能化智慧化升级。如税务正从金税三期的“以票管税”过渡到金税四期的“以数治税”；海关在金关二期的基础上，籍由“智慧海关”建设为抓手，进一步服务高质量发展和高水平开放。这类垂直行业治理平台对于建立全国统一大市场，规范各行业市场秩序，促进新经济发展格局，具有重要意义。
第二类，公共服务需求升级类。在公共服务属性突出的医疗保障、租房购房、交通出行、健康养老、居民用电等领域，行业平台的建设正由点到面全面提速。其建设特点是基于“云上”构建全民服务，以云和大数据技术保障服务稳定可用，通过互联网实现服务的全国覆盖，消除地域间信息化水平差异，“一站式”的让公众享受到优质便捷的服务。例如，医保异地结算可让患者异地看病实时结算医保费用;高速公路跨省ETC结算可让车主先通行后缴费;国家电网通过深化供电服务“一件事一次办”，保障居民随时随地掌上“买电”。这类平台未来会持续聚合大流量、高并发、高频次的行业服务能力，全面形成面向B端、C端的流量入口，进一步丰富民生服务，促进社会公平。
第三类，国家重大基础资源与社会保障类。在应急、水利、生态环境、疾控等关乎国家人民生命财产保障的领域，行业平台虽然起步较晚，但需求空间巨大，发展迅猛。如应急领域的消防、矿山安全监管，水利行业的数字孪生流域治理，生态环境领域的数字生态文明建设等，都是通过行业“十四五”规划统筹平台思路，选择地方试点先行取得初步成果，接下来将处于一个全国自顶向下全面推进部署的关键时期。这类行业平台，关乎国家安全和可持续发展，在当前国内外复杂的发展环境下尤显重要。
“行业大平台”建设目标和意义
(一)“行业大平台”的目标
“行业大平台”旨在构建从中央到地方贯通的、统一管理运营的数字基础设施，汇聚行业内的核心资源和要素，借助数字化手段为全国自然人和企业提供更广泛、更全面、更普惠、更均等的公共服务，并满足该领域安全监管要求，推动行业服务和治理能力的全面提升。
(二)“行业大平台”的建设意义
行业大平台建设在公共服务和治理领域各行业数字化转型中尤为关键，意义重大:
1.行业服务能力提升：行业大平台有利于拉平区域信息化建设不均衡，为全国提供普惠均等的公共服务，丰富服务内容、便捷服务方式、保障服务水平。
2.行业治理能力提升：服务内容越丰富、服务人群越多、服务频次越高，行业的规范治理和安全发展就越需要统筹。行业大平台有利于行业标准规范和治理要求的统一标准化在线化贯彻，有利于行业的长期健康发展。
3.宏观决策能力提升:面对中长期复杂多变的形势，各行业政策制定已不能仅仅依靠宏观数据支撑，更需要依靠行业大平台打通从宏观到中观到微观的数据采集链条，动态监测、综合研判，推动科学决策成为社会经济的稳定器。
4.相关产业发展促进：通过行业平台，在生产侧让各类公共服务“产品”的生产要素更顺畅流通，更高效配置;在需求侧对接消费群众，增强预判预测，减少资源错配浪费。
“行业大平台”建设内容和特点
行业大平台建设是一个复杂的系统工程，在规划阶段就需从多角度综合筹划，形成一个整体蓝图与实施路径。如从政策法规角度，梳理国家相关要求细化行业安全合规设计;从行业发展角度，制定符合行业中长期发展特点的业务数据标准规范;从多方协同角度，兼顾社会各方的利益与诉求，平衡好中央与地方、政府与企业、本行业与相关行业等主体关系;从技术支撑的角度，采用先进成熟自主可控的技术路线并具备一定的前瞻性；从成本收益角度，要兼容以往投资并规划好平台未来承载能力和可持续发展空间。
在具体建设中，我们认为一个“行业大平台”具备以下几方面的关键内容和特点:
（一）面向行业的大云与多云融合
云的建设形态与业务发展形态是紧密相关的。从国家层面来看，行业云既是一朵逻辑上的云，又是物理上多云的集合体，具有以下鲜明特点:
一是行业云需承载全国性的服务与治理，具备高并发、高实时、强业务连续性保障的特点，对云平台的海量数据存储、弹性伸缩计算、云原生扩展能力及整体运行稳定性、可用性提出了极高要求。
二是行业云需汇聚全行业数字化资源，在部署方面有较高的要求。一要具备国家级跨数据中心容灾能力，避免单一节点;二要解决多数据中心统一云管理问题；三要进行各技术栈和数据的云上备份满足合规;四要具备容灾切换和应急演练如丝般顺滑的保障。
三是行业云是行业应用技术架构管控的基础，需要根据行业特性把关键业务标准沉淀到应用开发框架和开发规范中，全面提升行业应用规范、开发水平和开发效率，丰富行业开发者生态。
四是行业云要具备强大的联通性和延展性。行业云作为“大云”，未来与各子行业云、区域行业云构成一个多云“纵横协同”的新型关系：全国性的数据和业务会逐步往大云进行聚合，统一对外服务;大云的一些关键能力和数据也会往各子行业云、区域行业云回流，赋能个性化业务，支持行业发展。
（二）行业一体化聚合数据体系
数据不仅是行业的资源，也是国家的战略资源。那么行业数据，如何转化成有价值的资源呢？打个比方，大家知道“石油”是资源，但一滴石油并不是资源，只有当石油汇聚成一片油田一片油海，才具备勘探采集开发利用的价值。对于行业来说，需要的不是对数据的简单搬运集中，“以量取胜”，而是需要对数据进行一体化聚合，把数据变成能力才能创造价值。这里有两个关键点:
一体化：就是针对行业内一个个关键业务领域，从地区和功能两方面进行一体化设计，整合该领域完整、闭环、鲜活的全国各级数据，形成一体化数据资源。在这个过程中，一方面要解决机制问题，明确数据责权;一方面要解决技术问题，通过数据探查、数据实时安全同步等技术，保证数据鲜活可用。
聚合：就是从行业数据资源中进行特征提炼和关联，如从行业人员ID、服务对象ID、治理对象ID、行业资源ID，以及时间、空间、业务逻辑等不同维度，进行立体全息的关联聚合，寻找行业价值。时序数据库、空间数据库、智能标注等技术及ONEID等方法，将为这个过程提供支撑。
未来，行业的优质数据资源，在合规和安全的前提下还将逐步推动开放和流转，向公共数据资产进行转化。
（三）基于大模型的行业AI能力生成与应用
第一，在基础支撑层面，行业大平台应具备“智算”与“云化”相结合的能力，为行业广泛训练AI模型提供按需扩展、安全精准、经济高效的弹性智能算力服务。
第二，在模型训练层面，基于成熟大模型底座，并以平台聚合的行业数据资源、行业专家资源和行业知识沉淀作为语料，逐步训练出超越全部专家经验知识总和的行业通用大模型，并以“模型即服务”方式推动各领域专属模型创新，从整体上降低AI创新成本。
第三，在行业应用方面，强大的行业通用模型与丰富的领域专属模型，共同助力行业服务创新：一方面让生产效率提升，如服务内容生产和内容审核，使其更高效、成本更低；一方面让服务体验提升，推动未来公共服务向交互式、体验式、沉浸式发展，更广泛支持如穿戴式设备、机顶盒、VR、智能网联汽车等成为对话式服务入口。
（四）创新升级常态化的行业服务引擎
行业大平台旺盛的生命力，来自对全国性、全民性服务模式的创新。如医保自动报销结算、自然人个税申报服务等“国民性”应用，满足了从过去“流程场景需求”到今天“服务智能化需求”的本质提升，对于提升政府公信力和人民幸福感具有重要意义。同时，由于社会的不断发展，这类应用也应该具备创新升级常态化的能力。比如，普惠化强调服务覆盖性，未来除手机、PC外，各类线上线下服务入口都可能扩展为公共服务端口，服务方式要适应变化；均等化关注公平，特别围绕老年人、残疾人等特殊群体，需要不断调整服务内容和形式，解决他们在运用智能技术方面遇到的困难。
行业大平台为上述“国民性”应用创新提供了一种常态化升级的能力。应用创新的起点在于对行业各领域业务与数据的沉淀与数字资源供给的敏捷化。基于弹性伸缩的计算能力、稳定高效的数据处理能力、深度的行业智能模型，结合低代码开发技术和开发框架，通过构建“应用工厂”模式，聚合更多服务生态，快速完成应用开发、验证测试与上架，缩短研发时间，丰富服务品类。
（五）多元参与持续迭代升级的运营机制
好的平台三分在建设、七分靠运营。从资源协同的角度来说，中央和地方的政府资源与社会资源的相互延伸与融合，共同构成了一个行业的资源关系与流通动态图。行业大平台的运营是一个需要多方联合参与，并不断完善的过程。政府可以建立政策引导和监管机制，探索成立国资公司制运营主体，也需要鼓励行业社会主体参与商业合作和资源共享，共同推进行业大平台的发展。
从趋势上看，这样一个行业大平台的运营模式，未来可能更接近互联网平台化的运营模式。除满足传统以平台软硬件保障为目标的系统运营、以流程性管理类业务为核心的应用运营之外，更需着力发展以数字化服务为中心的产品运营、以服务治理对象为中心的用户运营和以数据为驱动的全链条业务分析决策运营。通过上述运营模式的升级，推动行业精细化管理和科学化决策，推动行业“一盘棋”改革。
（六）既满足泛在安全又承载国家安全
行业大平台在建设之初就要将安全能力作为根本。从泛在安全来看，需要从网络安全、数据安全、应用安全、平台安全等多层次入手，采用综合的安全技术和策略，全面构建行业大平台的整体安全体系。
从国家安全来看，更需着力突破以前普遍的短板和空白区。一是业务安全，“国民性”应用场景往往关乎人民生命财产的切身利益，一旦发生问题社会影响较大。平台需深入结合业务特点，利用AI业务风险识别等创新手段，筑牢从事前“三预”、到事中阻断、到事后复原追溯的业务风险防控体系；二是数据安全，必须站在国家战略角度，加快制定行业数据分级分类标准和使用规范，采取如多方安全计算、同态加密、联邦学习、区块链数字安全溯源等各类技术，确保各应用场景下的数据安全；三是技术安全，行业大平台应加大对国家自主可控技术的支持，在公共服务大应用场景中不断锤炼优化，提升这些技术的成熟度和可用性，满足国家安全发展的长期要求。
“行业大平台”建设模式及案例研究
（一）自上而下逐层推进模式—医保信息平台建设
我国原有近400个医保统筹区，分散在人社、民政、卫健等不同部门。2018年国家医保局通过“国家医保信息平台”建设，形成了“标准全国统一、数据两级集中、平台分级部署、网络全面覆盖、项目建设规范、安全保障有力”的行业大平台格局。在医保跨省结算方面，打通直达县级的数据和业务，确保全国每个县至少一家医疗机构提供医疗费用跨省直接结算服务，为全国跨省流动人口异地就医提供了极大的便利。2022年，跨省直接结算门诊费用达到3243.6万人次，住院费用结算为568.8万人次，同比增长22.5%。
目前，国家医保信息平台已在31个省上线，有效覆盖约40万家定点医疗机构、40万家定点零售药店，为13.6亿参保人提供“一网通办”优质医保服务，支撑了支付方式、智能监管、药品集中采购、医药价格监测等业务改革，是全球目前最大的医疗保障服务体系。
（二）国家大集中建设+互联网服务推进模式—自然人电子税务局平台建设
由于我国税种、税率的清晰对照存在着一定业务门槛，如何方便准确的纳税成为所有纳税人面临的问题。2020年国家税务总局建设了“自然人电子税务局系统”，基于全国集中的大规模分布式云平台，实现了对全国6000万企业、近8亿自然人集中在线税收服务。纳税人再无需往返税务机关，直接通过该平台即可享受专项附加扣除申报、收入纳税明细查询等服务。每年汇算清缴期间，如丝般顺滑的支持了最高峰并发连接300多万，同时在线超10万人的盛况。
自然人电子税务局系统作为国家级政务服务生产系统“云上”建设标杆，有力推进了国家税收治理能力和治理体系现代化。
（三）自下而上逐层聚合模式——健康云平台建设
与自上而下的建设方式不同，在健康领域则是从服务一线出发，自下而上探索全民医疗健康新范式。
浙江省于2023年上线了浙江健康云，以“政府主导、市场运营、行业监管、社会参与”模式，建立了一个由省卫健委指导，省属国有企业建设，市场化运营的面向卫生健康领域公共服务行业云，不但提供全省统一定价、按需计量的云服务，还通过云应用市场，提供丰富的数字场景应用服务，如“浙医互认”、“浙里健康e生”、“影像云”等。其中“影像云”将省内所有医疗机构的B超、CT、核磁、病理切片等医学影像资料统一存储，患者不论在省内哪个医院看病，在其他医院做过的既往检查资料都能够复用，大大避免了重复检查。
目前健康云+健康大脑的建设模式正在各省级卫健委推广，北京、江苏等多地已提出了明确的健康云建设计划，未来有望全行业掀起建设热潮。
结语
今天，我们身处数字中国建设的新历史潮头，推动国家公共服务和治理的全面数字化转型升级，目标高远，利国利民，同时也任重道远，充满挑战，不仅需要从中央到地方政府创新的思维、改革的勇气和开放的心态，还要依靠企业的投入、技术的进步和人民的智慧。
我们相信，随着这个过程的不断深化，行业大平台将发挥越来越重要的作用，越来越多的行业大平台将开始从顶层规划到实施部署，并在实践检验中持续迭代优化，将数字中国勾画的美好蓝图，一步步落地成真。
本文摘自《云栖战略参考》2023年10月刊
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