文/许诗军 阿里巴巴集团副总裁
当下，加快建设“数字政府”，成为推进政府治理体系和治理能力现代化的重要途径。
“十三五”期间，在党中央、国务院决策部署下，各地政府强化“放管服”改革顶层设计、坚持统筹推进，形成了一批极具中国特色的一体化政务服务试点示范，“最多跑一次”“不见面审批”“掌上办”等新模式不断涌现，显著提升了企业和群众的办事便利程度，同时大幅度提升了监管效能。新冠肺炎突发，各地区“健康码”建设和互通互认的过程，进一步推动了全国政务数据的互通共享。
根据联合国经济和社会事务部与中央党校共同发布的《2020联合国电子政务调查报告》显示，2020年我国电子政务发展指数为0.7948，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。
正是有了上述基础，政府治理现代化开始进入“深水区”，将逐步在以下四个方面解决更深层次的问题：一是如何进一步提升跨区域政务协同、服务协作、监管协作的标准和能力，为促进要素跨区域流转，建设全国统一大市场创造条件；二是如何将数字化能力下沉到末梢治理，提升村居、网格等基层治理单元的科学治理能力；三是在教育、医疗、环保等公共服务领域，如何落实创新治理，找到更多“有为政府”与“有效市场”协作的落地方式；四是如何提升在疫情、灾害、突发安全事件等非常态环境下的处置保障能力，并优化常态化管理。
随着近期《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的下发，“数字政府”的下一阶段发展将进入一种新形态。阿里云结合多年服务数字政府的经验和实践，总结提出“云上数字政府”的建设理念和实践方法，助力数字政府建设不断演进。
解构“云上数字政府”
“云上数字政府”是整合数字技术和服务，加快治理能力现代化的最佳实践形态之一。
“云上数字政府”包括“云上”和“数字”两方面建设重点。“云上”意味着整合与协同，以统筹的云为载体，实现部/省以下各部门各层级的管理一体化和业务一盘棋。前者包括财权、事权、基层保障、办公等，后者包括政策下行、标准贯标、指标拆解、事项统一、改革目标分解；“数字”意味着创新与高效，通过多样的数字技术应用和数字服务创新，优化百姓的办事体验，重点解决公共服务“最后一公里”和“最后一百米”的问题。
（一）“上云”是技术布局，“云上”是改革大棋
根据《2020-2021年中国政务云市场研究年度报告》，2020年中国政务云市场规模653.6亿元，同比增速超40%；从建设范围看，我国334个地级行政区中，已经或者正在招标建设政务云的，整体占比超过70%。各省、地市通过建设政务云并推动政府信息系统搬迁上云，提升了政务信息化的IT使用效率、降低了IT成本，提高了安全保障能力。“政务上云”带来了巨大的技术红利。
而当数字政府建设进入“深水区”，只停留在把云当成IT基础设施或只进行旧系统平移上云，是不够的。第一，各地政务云以往分散建设的模式，已开始在云灾备与安全、多云统建统管、网络藩篱、投资基建等方面出现发展瓶颈；第二，原有政务信息化系统平移上云后，如果云的技术优势与业务发展无法充分结合，就不能有效支撑各项新业务的数字化模式扩展；第三，当政府数据分散沉淀在数以百计的“云”或云上数以百计的独立应用系统中时，这些数据不能在云上顺畅流动、统筹利用，那么对应的业务间协同也就无法顺畅；第四，云的各自建设也造成政府与其他横向组织和社会服务之间没能很好打通，无法为业务创新提供更好支撑。
所以“云上”的本质，是下一盘改革的大棋：以部/省为单位，通过政务云的统筹，推动下属各级部门的数据流转与业务统筹，有效连接政府内外部必要的社会资源，实现业务流、审批流、资金流、信息流等的数字化、在线化，从而达到数字政府“整体在线”。在此基础上，政府让更多相关方在线连接形成共生网络，运行起来会产生大量的业务交互数据，通过数据沉淀、算法挖掘和智能化，为政府进一步实现数字化管、办、督、服一体化改革创新和数字化履职能力提升。
例如，浙江省“一朵云”是全国规模最大、业务覆盖范围最广的省级政务云平台之一，完成了89个厅局2300多个业务系统的上云，聚合省级部门800多个信息系统，平稳承载着全省“最多跑一次”“健康码”“浙里办”“浙政钉”等一大批影响治理、民生和经济的公共基础系统。通过数字化改革，浙江省打破了原先各类政务信息系统属地化、层级化管理的界限，形成全省域政务数字资源高效配置的新格局。
数字化改革是浙江现代化先行的“船”和“桥”，而浙江省“一朵云”正是“船桨”和“桥基”。
（二）“数字”不仅是数字技术的应用，更是数字服务的创新
数字技术应用和数字服务创新，不可分割。技术是看不见的，而服务是看得见的；技术是不带感情的，而服务是有温度的。越是在复杂的条件和场景下，技术越需要通过服务来给人民以普惠和便捷。
数字技术在政府相关领域应用广泛。在公共服务方面，政府利用数字技术打破部门壁垒、促进部门协同；“让数据多跑路、群众少跑腿”成为大多政府向市民和企业提供服务的新常态；一些政府也在利用“千人千面”的数字技术向人民提供各种个性化服务体验。在城市治理方面，政府借助数字技术构建数字孪生世界，实现风险预测与管理决策。如海事部门通过数字孪生技术，实时展示沿海地区渔船进出港、海上作业、码头装卸货等实时作业状态和风险预警信息，为海上防台提供全过程决策辅助和实时指挥。
数字服务创新是数字政府下一步发展的重点。从需求侧来看，政府的数字服务创新需要在公共服务领域进一步发挥“政府即平台”的作用，引导社会力量参与到数字化服务中来，逐步从单一政府职能回归到政府、社会的共同责任。这有助于填补人民群众对美好生活向往所需的多样性服务，与政府提供公共服务范围和手段有限性之间的鸿沟。
为此，数字政府建设所依赖的基础要素，已经从云资源等传统基础设施扩展至数据、应用、关键技术、智能组件等数字资产全要素，管理方式也从以项目为基础的“清单式管理”走向以复用为目标的“整体式运营”，其专业性和精细度要求大幅提升。一种比较好的做法是，对政府服务采购的方式和规则有所创新，能够科学高效采购各领域的先进生产力和专业服务，做好数字资产运营。
“云上数字政府”的“六化”方法论
我们从技术角度，为“云上数字政府”设计了一套实践方法，核心包含“六化”建设体系：
（一）一朵云“统筹化”建设
1．构建集中管理方式下分域协作的“一朵云”模式。省级统筹政务“一朵云”首先面临的问题是，如何解决多云跨域异构，保证政府跨地域业务协同和连续性。“一云多Region（区域）”通过“一云”解决复杂场景下多云的管理和运维问题，“多Region”解决政府内多云互相连通与安全隔离的问题。
“一云多Region”形成集中管理方式下的分域协作模式，在中心Region（省）和普通Region（市、县）的基础上，构建政务“一朵云”，覆盖省、市、县三级政务云体系，既可以满足政务云统一规划、统一资源、统一调度、统一安全和统一运营的目标，又可以兼顾省直部门和地市自运营及运维的管理需求。在此基础上，推动全省应用、组件、数据、云资源等数字资源整合，形成各类数字资产底账并实现精细化管理，最大程度提升数字资产的使用价值。
2．利用云原生技术，提升政府数字化应用的“广度”和“韧性”。云原生定义了一条能够让应用最大程度利用云能力、发挥云价值的路径，将云应用中的非业务代码部分最大化剥离，让云设施接管应用中原有的大量非功能特性，如弹性、韧性、安全、大规模、高并发等，使业务更轻量、更敏捷、高度自动化。
例如在全面核酸检测业务系统紧急上线和后续运维的过程中，阿里云基于丰富的云原生实践经验，以天为单位快速完成应用开发需求对接、组网方案规划、资源开通交付等工作，保障了业务连续性；利用云原生技术迅速开发出流量控制、线上流量防护、热点探测、慢方法熔断、系统防护等一系列防护手段，保障多地大数据中心在抗原、核酸码上线等关键时刻的应用可靠性，顶住了高并发压力，成功支持了多地抗疫。
3．推动云运维智能化和运营精细化升级。对于运维，正从手工向自动化、智能化升级。数字政府上云后，由于云进行了底层屏蔽，运维工作的重心将逐渐从原来维护机房硬件网络中解脱出来，面向整个政府数字化业务场景的运维工作比重会越来越高，包括海量数据处理、高并发连接、实时数据传输、异构系统的调用等等，完全依靠人工运维几乎不可能完成。
为此，阿里云在日常运维自动化管理方案之外，还为客户提供针对业务高峰时段的智能化运维护航服务，包括全链路压测、流量防护、弹性扩容、ECS异常迁移、数据库切换等多个预案场景，并通过资源大盘实时反映核心业务运行情况。
对于运营，关键在于建立围绕业务的“一朵云”精细化运营体系。在业务运营方面，构建以业务指标为核心的全生命周期运营管理，确保云上业务持续稳定运行；在资产运营方面，对软硬件资产进行全面的精细化管理和调度，实现云平台的降本增效；在数据运营方面，依据业务需求针对性地进行数据运营策略优化和降本提效；在内容运营方面，通过运营门户、排名通晒、评优评奖等方式实现“一朵云”影响力的持续提升。
（二）数据资源“全息化”重构
近年来，随着城市级、行业级更大规模、更快流动的数据接入，数据在多跨场景中发挥着越来越重要的作用。加快数据资源的资产化沉淀和重构，将成为云上数字政府可持续发展的关键基础，具体包括“立体”和“全息”两个维度。
立体：实现数据资源在空间尺度上的体系化。一是多尺度融合，从宏观（省）到微观（居村）的数据融合与应用，不只是简单“统计上报”，而是在业务贯通基础上进行数据汇通和回流，通过数据推动业务；二是多要素叠加，在数字孪生的空间坐标体系下，实现地上城市部件、地下管网等空间实体数据，与人口、企业、经济、社会等运行数据以及政策、规划等数据的空间映射。
全息：实现数据资源在时间维度上的体系化。一是交互式感知，从数据采集源头标注时间属性，尽可能将人工填报、离线式数据采集改造为在交互应用场景中对人、地、物、事、组织等信息的动态感知，让数字空间高度还原并联动现实世界；二是仿真推演，结合历史数据及业务运行机理，模拟客观规律的影响，进行数字仿真推演，用以减少决策试错成本，降低错误决策的代价；三是多样性多面性，随着数据从单点数据向网状数据演进，对同一个数据可以进行不同维度信息拆解，再从各维度与其他数据进行关联和分析，实现对业务全貌的系统化复原。
国家医保总局近年来通过“全国统一医保信息平台”的建设，探索实践了“立体全息”化数据对管理创新、业务创新的巨大支持。
在多尺度融合方面，国家医保总局通过编制统一的业务编码、数据规范，形成全国自上而下医保信息数据交换的“通用语言”，打造了医保标准化的新引擎，实现全国医保信息互通互联、数据互认，为后续诸多医保重大改革奠定基础；通过系统分级部署、数据两级集中，推动包括药品、医疗耗材等医疗费用在地区间、医疗机构间的数据比较，促进信息公开透明。在多要素叠加方面，通过“全国统一医保信息平台”建设，汇聚了过去近30年我国医疗保障服务的全量数据，覆盖了40万家定点医疗机构、40万家定点零售药店、13.6亿参保人，是目前全球最大的医疗保障服务体系，并且每天还有大量实时数据从32个省级平台向国家上传，医保数据归集治理应用不断迈上新台阶。在交互感知方面，医保数据的统一带来了数据流通上的便利。如异地就医结算，2021年，全国住院费用跨省直接结算440.59万人次，累计成功办理线上备案约80万人次。在仿真推演方面，由于海量历史数据的沉淀，医保大数据分析的基础已经具备，正逐步探索为医保筹资、待遇保障、支付制度、药品耗材招标采购、基金监管等领域的精细化政策制定提供数据推演和决策支撑。在多样性多面性方面，医保大数据应用将全面带动我国大健康产业的发展。医保数据作为我国数字政府一种新型的重要生产要素，在医疗健康服务、医药数据服务、商业保险服务、信用金融服务等方面都有着非常重要的价值，在未来可以连接政府、企业、公民，线上线下全产业链条，为地方产业发展和跨行业业务融合提供重要的数据支撑。
（三）城市运行机理“结构化”调度
简·雅各布斯（Jane Jacobs）在《美国大城市的死与生》中提出，“城市病”不在于交通拥挤、环境污染等表象，而在于其运行的内在机理。当云上数字政府建设进入到城市层级时，科学认识和运用城市运行机理就成为重中之重。
上一轮智慧城市建设中，大多数城市已积累了一批跨领域、跨部门、跨层级的智慧场景，仅阿里云参与建设的城市大脑中就累积了超过600个不同场景。能否将优秀的场景复制到其他城市，并确保能用好？我们总结出两个关键：一是将场景运行机理结构化拆解，落实到城市预案中，实现预案的精细化、数字化管理；二是建立城市资源统筹调度机制，推动政府和社会可调度资源数字化、在线化，在关键时刻按照预案调度有条不紊地推行。
海口市在阿里云的助力下，打造了海口“城市大脑”，建设起“5+N”的智慧城市治理机制，即1个数字城市指挥中心、1套智慧城市指标体系、1朵云、1个中台、1个入口和N个智能应用。这套机制在疫情防控中高效运转，在疫情综合监测、资源调配优化、疫情预测分析等方面都发挥了重要作用。“城市大脑”充分发挥数字化调度能力，在关键时刻结合现有管理体系和各类资源，快速上线疫情防控指挥平台，并构建更多防疫场景快速落地和精准阻击的数字化预案。通过“一张指挥大图”，海口市政府掌握全市疫情动态，支撑各政府部门联防联控、精准施策，开辟了海口疫情“群防群治”新模式。
（四）治理与服务“任务化”协同
随着数字政府建设不断深入，无论在政策落地还是科学履职的过程中，都需要通过一系列具体的、有实操性的“任务”来落实。我们将这些任务分为“治理型任务”和“服务型任务”，前者为政府负责，后者可通过政府授权由社会共同承担。
对于“治理型任务”，关键要在传统“责任到人”的基础上，进一步通过数字化的方式，拆解和定义具体可执行的任务、精准匹配所需的各要素资源，并通过指标来动态衡量执行的结果，推动科学履职。特别是在基层，“上面千条线，下面一根针”，越往末梢越需要数据赋能和科学任务统筹。
做好治理型任务，需要在技术层面推动五个联动：政策联动，通过制定政策目标的分解机制与标准，将政策结构化拆解，对应到各层级部门的具体任务；指标联动，对政策分解后的任务生成对应的指标，并形成围绕指标的任务监控体系；任务联动，以工作目标为导向，对任务进行拆解，实现可量化、可考核、闭环管理；资源联动，全面对接组织、人、资金、设备、车辆、信息系统、数据、移动终端等资源，按照具体的任务与指标相匹配；组织联动，打造数字化组织，重塑协同方式，支持跨部门协同。
对于“服务型任务”，需要充分考虑人民对于服务的多样性、多层次需求。在基层治理的场景中，不乏由政府定义标准、购买服务的方式，通过服务型任务的外包，依靠社会团体、企事业单位等可靠的社会力量有序参与，实现政府减负和服务效果的提升。
例如，杭州市余杭区仓前街道的未来社区智慧服务平台，联合社区、物业、街道，开发了C端业主服务支付宝小程序、B端物业管家平台和G端社区数字大屏，通过互联互通，实现人员管理、社区活动等服务的“数智化”综合治理模式创新。
（五）业务“敏捷化”运营
数字政府运营工作现阶段最普遍和关键的诉求在于如何推动业务目标的“敏捷化”实现。
一是指标体系响应的敏捷化。加快建立数字政府指标体系背后的一套分析预案和业务敏捷响应机制，将业务响应与指标变化动态关联，并根据实际情况动态调整。
二是数字资源供给的敏捷化。面向数据资产运营，对各地方政务数字资源进行数字应用系统搭建，通过进一步关键创新，降低业务建设成本。浙江省通过打造“一体化数字资源系统（IRS）”，搭建了一个全省政务数字资源的“大超市”，省市县三级3000多个单位参与，涉及10000多个政务类数字应用系统，面向数据资产运营。IRS海量的数据、应用、组件、云资源，摆放到虚拟的“货架”上，产生了不少关键创新，如“宁波市危化品全链条风险智控”建设周期缩减6个月，建设费用节省三分之二。
三是业务应用研发的敏捷化。通过低代码开发技术和开发平台的助力，构建“应用工厂”模式，大大缩短应用研发周期。例如，浙江省基于“浙里办”实现了上层业务系统的算力一体调度、安全一体监测、数据一体配置、组件一体共享、应用一体管理、端口一体集成。以此为基础，通过低代码开发和平台助力，2021年快速上线了“浙江外卖在线”“浙江e行在线”“车辆检测一件事”“民生关键小事智能速办”等一大批覆盖广、实用性高的应用。目前“浙里办”汇聚了3000余项依申请政务服务事项，日活跃用户突破260万。
（六）安全“全面化”保障
国家始终高度重视网络安全问题，随着《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》的发布，更是将安全上升至前所未有的高度。安全是数字政府建设的前提和基本要求，需要树立正确的安全观，从平台安全、数据安全、应用安全、安全管理等多维度，构建全方位安全保障体系，为数字政府安全发展筑造坚实屏障。
在平台安全层面，将安全基因植入每个产品和组件，将平台一体化优势与整体安全风险检测能力有机结合，通过对活跃度、攻击手法、更新频率、隐蔽性等特点进行评估并形成威胁画像，解决以往单点、碎片化安全能力的不足。
在数据安全层面，结合数据分级分类标准和应用场景，对匿名化、去标识化技术进行安全评估，并采取如数据加密、敏感数据防护、隐私计算、数据库审计等必要技术，加强个人信息安全保护，防止非法滥用。
在应用安全层面，一是制定业务应用系统的安全标准，二是用平台安全能力反哺业务应用系统的安全，例如用政务云的DDoS高防能力保障业务系统整体安全。
在安全管理层面，更多的是与技术手段协同互动，比如在基础设施运维中，将自动监控与人工巡检相结合；在数字安全溯源中，运用区块链等技术的同时，强化数据权限管理。
结语
随着我国经济社会转向全面高质量可持续发展，数字政府建设的关键引领作用越发突显。特别进入后疫情时代，面对疫情防控常态化下的社会经济发展，面对国际国内各类冲击、变化和挑战，政府需要通过数字化建设，加快提升处理复杂局面、制定复杂决策的能力，数字政府的数字化、智能化升级越发紧迫。
阿里云持续以“云上数字政府”方法为指导，不断推动自身数字技术应用水平、数字服务能力提升，同时以社会责任为己任，和更多合作伙伴一起，陪伴政府客户探索更多创新之路，为实现数字政府数字化、智能化运行的目标，贡献科技的力量。
本文摘自《云栖战略参考》2022第四期，订阅数字化转型双月刊《云栖战略参考》请扫码（或填写下方链接），工作人员会在审核后为您寄出
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